对耕地乱建房的执法主体的探讨

本文作者：宁克民

作者单位：安徽省阜阳市颍州区农业农村局

一、土地执法的目标。土地执法的目标在《土地管理法》第一章总则第一条开宗明义，已经明确“为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。”重点是保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地。

二、有关条款。第三条，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。第四条，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。第三十七条，非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；第五十九条，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续；第七十七条，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。第七十八条，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。

三、执法主体的辨析。

1、自然资源部门执法。可以根据第三条，第四条，第三十七条，第五十九条，第七十七条等条款执法。被执法对象可以是任何人，包括自然人和法人。处罚的力度可以限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。处罚的时点可以建房基地整理阶段，这样可以早发现、早制止、早处理，减少违法主体的损失，也减轻执法难度。特别是可以要求“恢复土地原状”，更有利于自然资源和耕地保护。

2、农业农村部门执法。可以依据第七十八条等条款。违法对象必需是农村村民，处罚时点必需已经开始建房或房屋已经建成。处罚力度只能是拆除。没有要求恢复土地原状的处罚依据。也没有并处罚款的依据。

在对乱占耕地建房这一违法行为进行执法时自然资源部门执法的范围更广、力度更深，时间点更靠前，更有利于耕地保护，农业农村部门执法时间范围、违法对象、执法力度都受到一定的限制，不利于耕地的保护。

四、建议。根据农村村民违法建房的位置，村庄规划内农村村民违法建房由农业农村部门执法，村庄规划外的违法建房由自然资源部门执法，在土地管理法的全景下去理解，这样可以早发现、早制止、早查处，有利于耕地保护。

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